La jurisprudencia más reciente del Tribunal Supremo en relación con las categorías de suelo urbano parte de la interpretación de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones (LRSV), se ha consolidado a partir de la importante sentencia de 23.09.2008 (recurso 4731/2004) en la que partiendo de una interpretación, a mi modo de ver discutible de las SS del Tribunal Constitucional 164/2001 y 54/2002, limita la categoría de suelo urbano no consolidado a aquellos suelos que carecen de urbanización o esta resulta insuficiente.

En efecto, la referida sentencia parte de la innegable competencia de las CCAA para definir los conceptos de suelo urbano consolidado y no consolidado por la urbanización, ahora bien, dicha definición debe mantenerse dentro de los “<límites de la realidad>[1], y sin que pueda ignorarse la realidad existente”, por ello, realiza una interpretación reduccionista de las competencias autonómicas interpretando los criterios de diferenciación que el legislador autonómico establezca “en términos compatibles con aquella normativa básica y teniendo en todo momento presente que la delimitación entre una y otra categoría de suelo urbano, con el correspondiente régimen de deberes, habrá de hacerse siempre en los límites de la realidad”, de donde infiere que la inclusión dentro de la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización de suelos que se encuentran totalmente urbanizados pero a los que el planeamiento somete a operaciones de reforma interior o de dotaciones “equivale a admitir que unos terrenos que cuenta, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación habrían de perder la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística”.

Añadiendo la sentencia de 9.02.2012 (recurso 3999/2009) que “Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas; produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica, las leyes deben garantizar”.

A su vez, la sentencia de 14.07.2011 (recurso 1543/2008), afirma que, lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Los mismos criterios se mantienen en las SS de 9.02.2012 (recurso 3999/2009), 25.10.2012 (recurso 5686/2010); 7.03.2014 (recurso 3345/2011); 16.06.2014 (recurso 525/2012).

De ello se infiere sin demasiada dificultad que de los tres criterios utilizados por la legislación de las CCAA para incluir un suelo en la categoría de no consolidado, sólo se ajusta a la legislación del Estado, a la “realidad de las cosas”, aquel que se refiere a los suelos que no han sido urbanizados o que no lo han sido en cantidad y calidad suficiente.

COMENTARIO CRÍTICO

El problema que esta jurisprudencia plantea es que las operaciones de reforma interior, de las que pueden verse especialmente beneficiados algunos propietarios al obtener unas plusvalías de las que carecían, deben ser sufragadas por la Comunidad, incluyendo las obras de reurbanización salvo que se acuda al expediente de imputar contribuciones especiales [art. 28 Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLHL)], la misma apropiación de las plusvalías se produce en aquellos supuestos que el planeamiento urbanístico asigna a los propietarios de suelo urbano un aprovechamiento urbanístico sensiblemente superior, lo que se verá agravado por el hecho que esos aprovechamientos en la mayoría de los casos producirán la necesaria modificación de la urbanización que será costeada por el conjunto de la ciudad, mientras los beneficios recaen en unos pocos.

La rígida interpretación del art. 14 LRSV por el Tribunal Supremo se compadece mal con los razonamientos del Tribunal Constitucional en su sentencia 164/2001, en virtud de los cuales se mantuvo la constitucionalidad del referido artículo, en efecto decía el Tribunal (fundamento jurídico 19º) “[M]enos aún contiene el artículo 14 LRSV criterios concretos sobre cuándo el suelo urbano debe considerarse consolidado por la urbanización y cuándo no. En estos términos es claro que la regulación estrictamente patrimonial del art. 14 LRSV en nada limita ni condiciona las competencias urbanísticas de las Comunidades Autónomas [..]”. Más concluyente resulta lo razonado en la reciente sentencia 94/2014 (fundamento jurídico 3º) “[E]l suelo urbano no consolidado es el integrado por los suelos que, aun formando parte de la ciudad —consolidados por la edificación—, carecen de una urbanización completa, es decir, no cuentan con todos los servicios urbanos. Son los denominados suelos urbanos no consolidados de primera urbanización, bolsas de suelo dentro de la ciudad ya formada, más o menos edificadas, pero apenas urbanizadas o no urbanizadas por completo. Además, la Ley sobre régimen del suelo y valoraciones incluye, dentro del suelo urbano (art. 28 LRSV), aunque no precisa a cuál de los dos tipos (consolidado o no consolidado) los que, a pesar de contar con todos los servicios del suelo urbano, requieren de una operación de reforma o renovación interior. Son suelos urbanos consolidados por la urbanización para los que, por diferentes causas (obsolescencia de los servicios, degradación del barrio, modificación del uso característico —eliminación de polígonos industriales en el centro de la ciudad— etc.), el planeamiento impone su reurbanización integral. Su inclusión en un tipo u otro de suelo urbano, depende de lo que establezcan las legislaciones autonómicas, siendo así que el art. 11.3.1 b) de la Ley de suelo y urbanismo del País Vasco los incluye en la categoría de suelo urbano no consolidado”.

En definitiva la jurisprudencia del Tribunal Supremo con su interpretación del art. 14 LRSV ha ido más allá de, no solo, la voluntad del legislador, sino de sus posibilidades competenciales según vino a establecer la doctrina del Tribunal Constitucional, reduciendo el suelo urbano no consolidado, como se dijo, al que no dispone de una urbanización básica o esta resulta insuficiente.

La jurisprudencia estudiada reformularse como consecuencia de las modificaciones legislativas operadas por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo.

 

[1]Frase entrecomillada recogida de las sentencias del Tribunal Constitucional. A nuestro juicio, se trata de una lectura un tanto forzada de las referidas sentencias que al razonar la competencia estatal para regular las condiciones básicas, empiezan por afirmar que la clasificación del suelo puede ser un “instrumento técnico idóneo para la igualación esencial de los propietarios” [Sentencia 164/2001 (fundamento jurídico 19)], añadiendo la sentencia 54/2002 que “desde esta perspectiva la utilización de determinadas nociones basadas en la realidad (en el caso concreto, las de suelo <consolidado> y <no consolidado>) como presupuestos de aplicación de ciertas <condiciones básicas> no supone invasión de la competencia material (el urbanismo) sobre la que tales condiciones se proyectan.